Iliyana Zongova
Los Estados controlan cada vez menos las condiciones reales que afectan a su población. Por eso, la cooperación multilateral ya no es un recurso diplomático, sino un requisito de gobierno que depende de la habilidad para influir y movilizar capacidades más allá de sus fronteras.
La cooperación multilateral ya no es un asunto reservado a la diplomacia clásica, porque muchas de las decisiones que disponen la interdependencia internacional se formulan y aplican en espacios donde también intervienen reguladores, administraciones locales, organismos técnicos, empresas y redes científicas. El Estado sigue siendo el actor central, pero su capacidad de gobierno depende cada vez más de su habilidad para cooperar, influir en reglas comunes y movilizar capacidades que no siempre están dentro de sus fronteras.
El multilateralismo ha sido entendido tradicionalmente como una respuesta a la guerra, al desorden económico y a la necesidad de limitar la arbitrariedad de las grandes potencias. Aunque esta justificación sigue siendo válida, resulta insuficiente en el siglo XXI, porque la cooperación internacional ya no sirve solo para preservar un marco de convivencia entre Estados, sino también para hacer gobernables problemas que ningún poder público puede resolver de forma aislada.
Un gobierno puede aprobar una ley climática, reforzar sus hospitales, regular plataformas digitales o endurecer controles fronterizos, pero no puede, por sí solo, estabilizar el clima, anticipar una pandemia, ordenar cadenas de suministro, perseguir redes criminales transnacionales o fijar estándares tecnológicos globales. Estos nuevos desafíos transnacionales muestran que la soberanía no depende únicamente de conservar competencias formales, sino de disponer de instrumentos eficaces para actuar sobre problemas que atraviesan fronteras, mercados y ámbitos de gobierno.
Ya sea en forma de bloqueo político entre grandes potencias, de sustitución de reglas comunes por acuerdos parciales o de déficit de financiación y ejecución, los acontecimientos de los últimos años pueden leerse como síntomas de una misma tendencia: la fragmentación del multilateralismo.
El caso de Gaza ha vuelto a mostrar los límites del sistema de seguridad colectiva. El 4 de junio de 2025, Estados Unidos vetó en solitario una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU sobre Gaza. El texto, presentado por los diez miembros no permanentes, reclamaba un alto el fuego inmediato, la liberación de los rehenes retenidos por Hamás y la entrada de ayuda humanitaria a gran escala en la Franja.
Las relaciones internacionales
La legitimidad universal de Naciones Unidas, construida durante décadas mediante hitos como la descolonización, los derechos humanos y la codificación del derecho internacional, convive con una arquitectura que permite el bloqueo unilateral de decisiones respaldadas por una mayoría diplomática amplia. No obstante, ello no convierte a Naciones Unidas en una institución prescindible, sino que obliga a defenderla con mayor exigencia. Su utilidad futura dependerá de que los Estados dejen de entenderla como un escenario retórico y la doten de financiación estable, mayor representatividad, capacidades sólidas y mecanismos de ejecución capaces de reducir la distancia entre las resoluciones aprobadas y las efectivamente aplicadas.
El comercio global
La economía internacional ofrece otro ejemplo de esa fragmentación. En 2026, la Organización Mundial del Comercio no logró prorrogar la moratoria que desde 1998 impedía imponer derechos de aduana a las transmisiones electrónicas, como las descargas digitales, el software o los servicios en línea.
Brasil mantuvo su oposición porque consideraba que los países debían conservar margen fiscal y regulatorio frente a la economía digital dominada por las plataformas de economías avanzadas, mientras que diecinueve miembros de la OMC, pactaron entre ellos la continuidad de esa exención para dar seguridad jurídica a sus empresas y evitar decisiones nacionales dispersas.
Cuando el consenso multilateral se rompe la regla común es sustituida por acuerdos parciales entre aquellos Estados que tienen capacidad política y económica para avanzar por su cuenta. El resultado es una cooperación menos representativa, en la que los Estados con menor poder negociador corren el riesgo de quedar fuera de los espacios donde se fijan estándares que condicionan mercados, inversiones, fiscalidad digital y soberanía regulatoria.
El cambio climático
En la COP29 de Bakú, los Estados acordaron fijar un nuevo objetivo de financiación climática para los países en desarrollo: al menos 300.000 millones de dólares anuales de aquí a 2035. La cifra fue recibida con reservas por muchos países vulnerables, que la consideraron muy por debajo de las necesidades reales de adaptación, mitigación y compensación de daños.
En la COP29 de Bakú se fijaron nuevos objetivo de financiación climática para los países en desarrollo.
Pero la cuestión no se agota en la financiación pues la transición climática depende también de que existan ministerios capaces de diseñar instrumentos financieros viables, bancos multilaterales dispuestos a asumir riesgo, sistemas de datos fiables, autoridades locales con capacidad para ejecutar proyectos, empresas involucradas en su aplicación y mecanismos que permitan verificar si los compromisos anunciados se están cumpliendo realmente.
La soberanía formal y la real
La paradoja actual es que los Estados conservan la soberanía formal, pero cada vez controlan menos las condiciones reales que afectan a su población. Por eso, la cooperación multilateral ya no es un recurso diplomático, sino un requisito material de gobierno. Un Estado integrado en redes multilaterales sólidas puede anticipar riesgos, compartir costes, influir en reglas y acceder a conocimiento que no posee internamente.
Ahora bien, defender el multilateralismo no significa idealizarlo pues las organizaciones internacionales sufren déficits de eficacia, financiación, representatividad y legitimidad, y la participación de nuevos actores puede aportar capacidades, pero también desplazar poder fuera de los cauces democráticos si no existe transparencia, evaluación y rendición de cuentas. Por eso, la respuesta debe consistir en hacer la cooperación más operativa y mejor conectada con la política pública interna.
Hacia un cooperación más operativa y mejor conectada
La gobernanza global requiere conectar cancillerías, agencias técnicas, autoridades regionales, municipios, reguladores, servicios sanitarios, universidades y organismos multilaterales. En ese marco, la diplomacia científica ocupa un lugar especialmente relevante, no solo como financiación de investigación internacional, sino como integración de evidencia científica en la negociación política, creación de confianza entre países y conversión de datos técnicos en decisiones públicas.
Los programas de cooperación científica internacionales cumplen esa función operativa al conectar universidades, empresas, administraciones públicas y organismos internacionales, al tiempo que permiten compartir metodologías, reforzar capacidades y alinear estándares que después influyen en las políticas climáticas, sanitarias, digitales y otras.
La cooperación tecnológica no debe entenderse como un complemento técnico del multilateralismo, sino como una pieza central de poder e influencia en un contexto en el que la competencia geopolítica se libra cada vez más en el terreno de la innovación, los datos, los estándares y las capacidades científicas.
Pasar de las palabras a los hechos
Por eso, defender el multilateralismo exige pasar de la declaración general a una agenda práctica de reforma. Esto implica reforzar las capacidades de las instituciones, crear sistemas de intercambio de datos entre administraciones, impulsar alianzas multiactor sometidas a reglas claras de transparencia, incorporar a ciudades y regiones cuando sean ellas quienes ejecutan las políticas climáticas, sanitarias o migratorias, y garantizar la financiación necesaria para que los proyectos y programas internacionales puedan aplicarse de forma efectiva.
Confundir soberanía con aislamiento impide comprender que un Estado integrado en instituciones multilaterales, redes científicas, acuerdos comerciales y alianzas amplía, en realidad, su capacidad efectiva de actuación internacional.
(*) Iliyana Zongova, redactora de la memoria del Máster Universitario en Cooperación Intergubernamental y Organizaciones Internacionales de UNIR.
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